Bollettino ADAPT 17 marzo 2025, n. 11
Non cessa di destare preoccupazione il fenomeno del bradisismo che sta colpendo l’area dei Campi Flegrei. Un fenomeno che, oltre ad esporre a non pochi rischi la popolazione locale, rallenta (finanche a paralizzare) l’attività delle imprese e quindi il lavoro. Il presidente della Regione Vincenzo De Luca ha annunciato di voler richiedere la sospensione delle rate dei mutui per le abitazioni e le imprese allocate nella zona più colpita dal sisma mentre il Ministro della Protezione Civile, Nello Musumeci, ha lanciato la proposta di trovare un’intesa con le compagnie assicurative, una sorta di partenariato pubblico-privato dai confini non ancora precisati, in modo tale da non far gravare sulle casse statali tutti i danni causati dal bradisismo. L’idea, in buona sostanza, è quella di introdurre un obbligo assicurativo specifico per le imprese e le abitazioni dei Campi Flegrei, esposte di continuo al fenomeno in questione.
«Ci rendiamo conto che si tratta di un ulteriore onere a carico delle imprese – ha spiegato il Ministro ai microfoni di SkyTg24 – ma non è un costo, bensì un investimento, perché l’esperienza ci dimostra come molto spesso l’attività delle imprese sia costretta a cessare proprio a seguito di eventi catastrofali a cui non può fare fronte neppure lo Stato».
Per quanto non in linea con le precedenti politiche governative – dove era stato lo Stato a farsi carico dei danni derivati dal bradisismo nella zona flegrea (cfr. art. 9-novies del d.l. n. 76/2024) finanziando opere di messa in sicurezza degli edifici e garantendo anche parte del risarcimento dei danni, con non poche critiche da parte del sindacato (cfr. M. Labriola, Bradisismo, Cgil: decreto Ricostruzione Campi Flegrei inadeguato, in Corriere della Sera, 7 agosto 2024) – la proposta del Ministro Musumeci non è certo una novità: o meglio, lo è a metà. L’art. 1, comma 101 della Legge di Bilancio 2024 (legge n. 213/2023) aveva già introdotto l’obbligo per tutte le imprese di assicurarsi contro le calamità naturali e rischi climatici tra cui anche tra cui sismi, frane, inondazioni, alluvioni ed esondazioni: obbligo che doveva essere ottemperato entro il 31 dicembre 2024. Prorogato dall’ultimo Decreto Milleproroghe (legge n. 15/2025, di conversione del decreto-legge n. 202/2024), il termine ora per le imprese di assicurarsi contro tali rischi è fissato al 31 marzo 2025. Si tratta di una misura che però rispetto alla vicenda dei Campi Flegrei sta già mostrando tutti i suoi limiti operativi, proprio perché tra gli “eventi protetti” contro i quali è obbligatorio assicurarsi non figura il bradisismo.
Nemmeno il decreto n. 18/2025, adottato congiuntamente dal Ministero dell’Economia e delle Finanze e dal Ministero delle Imprese e del Made in Italy – volto a definire le imprese soggette all’obbligo assicurativo, l’oggetto della copertura assicurativa, le calamità naturali e gli eventi catastrofali rispetto ai quali assicurarsi – ricomprende all’art. 3 il fenomeno del bradisismo, limitando l’obbligo assicurativo a fronte dei seguenti eventi: «alluvione, inondazione ed esondazione», «sisma» e «frana».
Il limite testuale del provvedimento di legge era stato già segnalato lo scorso anno da ANAPA, associazione di rappresentanza delle agenzie assicurative, la quale evidenziava proprio come nella zona dei Campi Flegrei l’obbligo assicurativo faceva fatica a trovare effettività, a causa dell’evidente limite di copertura dal rischio del bradisismo, con notevole impatto anche sul settore assicurativo che nell’area ha registrato una diminuzione dei ricavi. Previsto inizialmente nella legge, il fenomeno del bradisismo era stato successivamente espunto tra gli eventi protetti perché non ritenuto un rischio diversificabile e quindi caratterizzato dall’incertezza. Per questa ragione, ANAPA aveva avanzato la proposta di introdurre per legge un contributo obbligatorio che tutti gli assicurati avrebbero dovuto pagare alla propria compagnia di riferimento, volto a finanziare un fondo apposito per il bradisismo dell’area flegrea, simile al meccanismo di finanziamento del fondo per le vittime della strada (cfr. Campi Flegrei, un fondo contro il bradisismo finanziato dalle compagnie, in Il Sole 24ore, 1° luglio 2024). Si tratta di una proposta ideata sul modello della c.d. tasca profonda (deep pocket) per dirla con le parole di Guido Calabresi (G. Calabresi, Costo degli incidenti e responsabilità civile. Analisi economico-giuridica, Giuffré 2015, ristampa inalterata), poiché il costo del rischio certo (il fenomeno del bradisismo) viene frazionato su tutti gli assicurati, in un’ottica di solidarietà collettiva.
Ma se queste sono – pur con tutti i limiti evidenziati – le misure di carattere generale per imprese e abitazioni civili, viene da chiedersi come siamo messi sul versante della tutela del lavoro; quel lavoro (e quel reddito) che ora potrebbe venire meno a causa dell’interruzione dell’attività di impresa per un fattore che esula dalla sfera di responsabilità e di controllo da parte del singolo imprenditore. In tali casi, è noto che sono gli ammortizzatori sociali a giocare un ruolo di primo piano.
Dal punto di vista delle tutele strettamente giuslavoristiche, il preoccupante fenomeno che sta colpendo la zona flegrea può rappresentare un utile banco di prova per il sistema degli ammortizzatori sociali appena rivisto nel 2021 (cfr. legge n. 234/2021, che ha modificato il d.lgs. n. 148/2015) e improntato ora ad una logica universalistica laddove, oltre alle imprese industriali – coperte principalmente dalla Cassa integrazione guadagni – e alle imprese commerciali sono ora (potenzialmente) tutelate anche le piccole e micro-imprese (cioè la cui dimensione occupazione non supera i 15 dipendenti) attraverso il potenziamento del ruolo dei fondi bilaterali e del fondo di integrazione salariale (FIS).
Considerata la varietà del tessuto produttivo napoletano, non sarà difficile, allora, riscontrare i punti di forza ma anche le criticità strutturali e operative di un sistema di protezione dall’assenza di lavoro messo a punto proprio nel cuore di un’emergenza mondiale quale è stata la pandemia da Covid-19 e rispetto al quale possibili nodi problematici possono emergere non tanto sulle “causali” che legittimano l’accesso a determinate misure di sostengo al reddito, quanto alla capacità del sistema di arrivare a tutelare tutte le imprese interessate dal fenomeno. Il punto, dunque, non è tanto quello di capire se il bradisismo possa o meno legittimare la collocazione dei lavoratori in Cassa integrazione o richiedere l’assegno di integrazione al reddito ai vari fondi istituiti dall’autonomia collettiva: sotto questo punto di vista, infatti, il sistema delle causali disciplinato dal d.lgs. n. 148/2015 sembra abbastanza equipaggiato ed “elastico” per ricomprendere ogni evento transitorio, imprevisto e non imputabile all’impresa. Il nodo problematico, semmai, riguarda la capacità di questo articolato sistema, ora modulato tra fondi pubblici e contrattuali, di riuscire a garantire una adeguata copertura e accessibilità a tutte le attività produttive. La tutela del reddito in assenza di lavoro è in effetti ora rimessa dalla legge soprattutto ai fondi di solidarietà bilaterali, i quali sono chiamati a dare sostegno a tutte le tipologie di imprese che non rientrano tra quelle indicate all’art. 10 del d.lgs. n. 148/2015. Dal 2022 ad oggi, dunque, occorrerebbe verificare se l’autonomia collettiva abbia proceduto o meno a rivedere i perimetri di copertura dei fondi bilaterali rispetto alle diverse attività produttive; una revisione che, laddove manchevole, sarebbe stata necessaria anche per evitare che una parte del mondo produttivo riversi tutto il “costo” sui noti fondi istituzionalizzati. La legge, infatti, prevede dei meccanismi di salvaguardia poiché in assenza di fondi bilaterali di categoria, le imprese che occupano da 1 a 5 dipendenti potranno rivolgersi ai fondi di solidarietà alternativi di cui all’art. 27 del d.lgs. n. 148/2015 mentre le imprese con almeno 5 dipendenti potranno ricorrere al FIS (art. 29 del d.lgs. n. 148/2015).
Da ultimo, non sono da sottovalutare anche altri strumenti messi a disposizione dall’ordinamento e che, al ricorrere di determinate ipotesi ed esigenze, possono essere fatti veicolare attraverso la contrattazione collettiva. Da questo punto di vista, l’osservatorio ADAPT sulla contrattazione collettiva in Italia evidenzia come non manchino buone prassi contrattuali che prevedono la cessione delle ferie in favore di lavoratori residenti o domiciliati in zone e comuni colpiti da calamità naturali (cfr. Accordo Poste Italiane 2019); una misura dallo spirito solidaristico questa, che potrebbe essere disposta in favore dei lavoratori residenti nella zona flegrea e che a causa del bradisismo hanno difficoltà momentanee a raggiungere il luogo di lavoro. Allo stesso tempo, la contrattazione collettiva potrebbe intervenire anche per disciplinare la mobilità territoriale dei lavoratori tra siti produttivi (cfr. Accordo Apofruit 2017), laddove vi siano aziende multilocalizzate di cui una parte delle unità produttive sono però allocate nella zona flegrea. Trasferire temporaneamente i lavoratori presso altre unità aziendali fuori dalla zona colpita dal bradisismo, potrebbe essere una ulteriore soluzione per fronteggiare l’emergenza.
Insomma, la gestione dei problemi che il bradisismo genera (direttamente o indirettamente) sul lavoro non passa solo attraverso il welfare pubblico (che in situazioni emergenziali rischia spesso un intasamento) ma anche attraverso la contrattazione collettiva, che però richiede una partecipazione attiva del sindacato. Un sindacato delle imprese e un sindacato dei lavoratori che, dopo gli eventi dell’ultimo quinquennio, dovrebbero essere pronti ad agire in quella che il sociologo Urlich Beck ha definito una “società dei rischi”, dove pandemie, trasformazioni tecnologiche e altre catastrofi naturali sono tutt’altro che eccezionali o imprevedibili (utile l’appunto sulla questione di M. Tiraboschi, Per uno studio della contrattazione collettiva, ADAPT University Press, 2021).
Giovanni Piglialarmi
Ricercatore Università degli Studi di Modena e Reggio Emilia
ADAPT Senior Fellow
