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Il 19 aprile 2018 è stato pubblicato in Gazzetta Ufficiale il decreto ministeriale dell’11 gennaio 2018, a complemento della delibera dell’Agenzia Nazionale delle Politiche Attive del Lavoro n. 7 del 3 novembre 2016, con cui veniva istituito l’albo nazionale dei soggetti accreditati e prefigurato un doppio binario di accreditamento, a livello nazionale e regionale.
II decreto ministeriale, in attuazione del disposto di cui all’art. 12 d.lgs. del 14 settembre 2015, n. 150, stabilisce i criteri per il riconoscimento ad un operatore, pubblico o privato, dell’idoneità ad erogare i servizi al lavoro negli ambiti territoriali di riferimento, nonché la partecipazione alla rete di servizi per le politiche del lavoro (con particolare riguardo ai servizi di incontro fra domanda ed offerta di lavoro). L’ambito applicativo del decreto si estende, in primo luogo, alle Regioni e Province autonome, ma comprende, altresì, disposizioni speciali di diretta operatività per le agenzie per il lavoro che abbiano fatto richiesta per accreditamento nazionale (art. 8), per i soggetti accreditati ad operare con l’assegno di ricollocazione (art. 15, comma 3), per gli organismi di formazione ed orientamento (art. 11).
L’art. 12 citato, in particolare, si era limitato ad individuare i principi generali per la determinazione dei regimi di accreditamento dei servizi per il lavoro, rinviandone la specificazione ad un decreto ministeriale successivo, sulla scorta di due direttrici di fondo. Da un lato, quella di assicurare il raccordo – e la coerenza – con i regimi autorizzatori di cui agli artt. 4 e 6 del d.lgs. n. 276/2003 per lo svolgimento dell’attività di somministrazione, intermediazione, ricerca e selezione del personale, supporto alla ricollocazione del personale, e con il sistema regionale di accreditamento degli organismi di formazione. Per altro verso, l’esigenza di garantire l’affidabilità, in termini economici ed organizzativi, dei soggetti accreditati e la professionalità degli operatori (art. 12, comma 1, lett. b).
La normativa persegue, dunque, una finalità ambiziosa, ma non inedita, nella (ri)costruzione della governance a presidio della gestione delle politiche attive del lavoro sul territorio nazionale. Infatti la riforma, di cui la disciplina sui sistemi di accreditamento costituisce una frazione, si insinua sullo sfondo di un sistema di servizi per il lavoro multidimensionale e stratificato, integrato da reti locali sorte, in attuazione dell’art. 7 del d.lgs. n. 276/2003, a velocità diverse da Regione a Regione e con risultati, in termini di efficienza, differenti, nonostante l’individuazione, a livello legislativo, già nel 2003, di principi generali di definizione degli standard di qualità e di operatività dei servizi (per un commento, si veda Tiraboschi M., Spattini S., Politiche attive: il tassello mancante dei regimi di accreditamento, Working Paper Adapt, del 10 giugno 2015, n. 180).
Tale obiettivo di standardizzazione dei livelli di qualità nell’erogazione del servizio, quale tassello fondamentale di un mercato del lavoro dinamico ed efficiente, è, dunque, interpretato e attuato dal decreto ministeriale attraverso la previsione di requisiti minimi restrittivi per l’ottenimento dell’accreditamento, che riflette la visione centralistica della governance delle politiche attive, alla base del d.lgs. n. 150/2015, con alcuni margini di discrezionalità regolamentare in capo alle Regioni e alle Province autonome.
Queste ultime sono tenute a recepire i contenuti del decreto nei prossimi 12 mesi, comunicando, inoltre, agli operatori già accreditati le misure di adeguamento. Rimane ferma, pertanto, fino al recepimento, da parte delle Regioni e delle Province autonome, l’operatività dei regimi di accreditamento vigenti a livello regionale.
I requisiti di base di ammissibilità per l’accreditamento, cui i sistemi regionali dovranno uniformarsi, si articolano in a) requisiti generali (art. 4); b) requisiti di carattere giuridico-finanziario (art. 5), requisiti strutturali (art. 6).
I requisiti generali ex art. 4 del decreto ministeriale annoverano:
– l’adozione, da parte del richiedente, di un codice etico che garantisca la conformità dell’attività svolta ai principi generali dell’ordinamento, “di legalità, non discriminazione, buon andamento, trasparenza e imparzialità”;
– il possesso, al momento della presentazione della domanda, di un proprio sito internet o casella di posta elettronica certificata per le comunicazioni con la PA.
I requisiti di carattere giuridico finanziario di cui all’art. 5, finalizzati, in particolare, ad assicurare l’affidabilità dell’operatore e la trasparenza della sua attività, comprendono:
– il possesso di un capitale sociale versato minimo, ovvero della dichiarazione di un istituto di credito, a seconda della forma giuridica del soggetto richiedente, a garanzia della solidità economica di quest’ultimo;
– la previsione nello Statuto dell’attività per cui si chiede l’accreditamento nell’ambito di quelle contemplate;
– l’assenza, in capo al soggetto richiedente e agli amministratori, di condanne penali per determinati reati o sanzioni amministrative dipendenti da reato di cui al d.lgs. n. 231/2001; la regolarità rispetto agli adempimenti assicurativi, previdenziali e fiscali e alla normativa sul collocamento obbligatorio;
– la presenza di almeno una sede operativa sul territorio in cui si richiede l’accreditamento.
I requisiti di ammissibilità strutturali ex art. 6, che devono essere posseduti anche da eventuali sedi temporanee accreditate, si riferiscono all’idoneità dei luoghi destinati all’attività per assicurarne un elevato livello qualitativo. Quest’ultima categoria include:
– l’adeguatezza dei locali (la conformità di questi ultimi alla disciplina urbanistica, in materia di igiene, salute e sicurezza sul lavoro e di strutture di accesso ai disabili);
– la dotazione delle attrezzature idonee allo svolgimento dell’attività;
– la garanzia di 20 ore settimanali minime di apertura degli sportelli al pubblico;
– la presenza di due operatori per ogni sede operativa e di un responsabile, anche con funzioni di operatore, che deve essere indicato con adeguata informativa visibile all’interno del locale, insieme ad ulteriori informazioni (in particolare, gli estremi del provvedimento di accreditamento e la tipologia dei servizi per il lavoro erogabili);
– la visibilità, all’esterno dei locali, dei seguenti elementi informativi: orario di apertura al pubblico e targa con indicazione dell’amministrazione che ha rilasciato l’accreditamento, nonché l’orario di apertura al pubblico;
– il possesso della certificazione ISO relativa al processo di erogazione dei servizi;
In aggiunta, il decreto richiede la presenza di spazi adeguati per l’accoglienza, per i colloqui individuali nel rispetto delle norme sulla privacy, postazioni informatiche per la consultazione, da parte dell’utenza, di banche dati finalizzata alla ricerca di offerte di lavoro.
Inoltre, l’art 7 ammette che le regioni possano discrezionalmente introdurre requisiti più restrittivi, con riferimento, in particolare ai seguenti aspetti, da intendersi, stante la formulazione letterale della disposizione, come tassativi:
– la presenza di ulteriori sede operative;
– l’esperienza nei servizi per il lavoro da uno a due anni;
– il possesso di requisiti professionali e di esperienza da parte degli operatori e del responsabile della sede;
– l’esibizione della documentazione attestante l’affidabilità e qualità con riferimento alla certificazione del bilancio e al rispetto della normativa di cui alla l. n. 231/2001.
L’art. 8 dedica una disciplina specifica alle agenzie di somministrazione generaliste e alle agenzie autorizzate all’attività di intermediazione, che abbiano fatto richiesta di accreditamento su tutto il territorio nazionale all’Agenzia Nazionale delle Politiche Attive del Lavoro.
Tali soggetti, iscritti nell’apposita sezione dell’albo, sono tenuti a predisporre almeno una sede operativa avente i requisiti strutturali di cui all’art. 6 del decreto in ciascuna regione in cui intendano svolgere l’attività oggetto dell’accreditamento, fermo, inoltre, il rispetto dei requisiti dei locali prescritti ai fini del regime autorizzatorio di cui al decreto ministeriale attuativo della Legge Biagi. Questi ultimi sono definiti, in particolare, dal DM del 5 maggio 2004, ancora vigente, in attesa, tuttavia dell’entrata in vigore di una nuova normativa attualmente in discussione, che dovrebbe introdurre condizioni più restrittive, nella medesima logica di implementazione dei livelli qualitativi del servizio erogato dagli operatori autorizzati.
La disposizione speciale relativa alle agenzie autorizzate muove da un’evidente esigenza di semplificazione dell’iter burocratico e di snellimento delle procedure, oltre ad evitare il moltiplicarsi di richieste di autorizzazione per ciascuna Regione, sul presupposto che le agenzie per il lavoro abbiano già dimostrato il possesso dei requisiti di affidabilità e credibilità, presidiati dalla normativa in materia di accreditamenti, già in sede di procedura autorizzatoria. Nel contempo, l’art. 15, comma 2, che richiede l’adeguamento, nei prossimi dodici mesi, ai requisiti di ammissibilità previsti dal decreto da parte di tutti i soggetti accreditati a operare con l’assegno di ricollocazione – quindi anche le agenzie per il lavoro, non essendo espressamente escluse. Tali soggetti sono tenuti, inoltre, a garantire, in ogni sede, un operatore con almeno due anni di esperienza nel campo delle politiche attive nella veste di tutor, con funzione di accompagnamento dell’utenza nel percorso di ricollocazione.
Dal punto di vista procedurale, la richiesta per l’accreditamento va inoltrata in via telematica, sull’apposito sito web istituito presso le Regioni e le Province autonome, ovvero, in alternativa, presso l’Agenzia Nazionale delle Politiche Attive del Lavoro. Per gli operatori già accreditati presso una Regione, che richiedano l’autorizzazione presso un’altra, sarà sufficiente dimostrare il possesso dei soli requisiti aggiuntivi eventualmente richiesti dalla normativa regionale specifica.
Un’ulteriore ipotesi di procedura semplificata è prefigurata per gli organismi di formazione ed orientamento, che potranno presentare domanda di accreditamento se in possesso dei requisiti di cui agli artt. 4, 5, e 6 del decreto. La semplificazione consiste, in questo caso, nell’autodichiarazione dei (soli) requisiti già dimostrati in sede di accreditamento per la formazione e l’orientamento, producendo la documentazione richiesta per i requisiti non precedentemente accertati.
I soggetti accreditati confermano il possesso dei requisiti con cadenza triennale, e il vaglio delle regioni e province autonome sarà effettuato in base ai risultati del monitoraggio svolto in itinere sull’attività dei soggetti accreditati. Infatti, risulta funzionale al mantenimento dell’autorizzazione la previsione, all’art. 13, dell’attività di monitoraggio e controllo, da parte delle Regioni e delle province autonome, con il corredo di un apparato sanzionatorio in caso di irregolarità.
Nello specifico, si prevede la sospensione dell’accreditamento per una durata massima di tre anni, elevati a sei in caso di recidiva, nelle ipotesi di irregolarità accertata e non sanata ovvero di modifica, da parte del soggetto accreditato, di uno dei requisiti prescritti dalla normativa in assenza di preventiva comunicazione. La revoca e la cancellazione da elenchi o dall’albo nazionale sono ricondotti, invece, alle ipotesi di mancato reiterato adeguamento, di assenza dei requisiti di ammissibilità, e di gravi irregolarità. Quest’ultima categoria non è precisata, ma è possibile presumere, vista la gravità delle conseguenze, che la fattispecie ricorra in tutti quei casi eclatanti di violazione dei principi generali nello svolgimento dell’attività.
Nell’eventualità della revoca, una nuova domanda di accreditamento potrà essere (re)inoltrata solo decorsi 12 mesi, e, ovviamente, sempre che si tratti di irregolarità sanabili. Un’ulteriore ipotesi di revoca risiede nel mancato invio, da parte dell’operatore, di ogni altra informazione richiesta dall’Agenzia azionale delle politiche attive del lavoro in quanto ritenuta utile a garantire un efficace coordinamento della rete nazionale dei servizi per le politiche del lavoro.
Benché la potestà normativa in materia rimanga in capo alle Regioni, in ossequio al disposto costituzionale, l’art. 12 d.lgs. n. 150/2015, in combinato disposto con la normativa contenuta nel decreto ministeriale, definisce nettamente le condizioni per la richiesta dell’accreditamento, ponendo le premesse, almeno teoriche, per un’effettiva omogeneità e semplificazione delle regole. Occorrerà monitorare nei prossimi 12 mesi le modalità di recepimento del decreto da parte delle Regioni, verificando se queste ultime si limiteranno ad un mero adeguamento della normativa esistente, con un’integrazione dei requisiti mancanti, o ad una sostituzione dei regimi fino ad oggi vigenti, e se si avvarranno della potestà di introdurre condizioni più restrittive ai sensi dell’art. 7 del decreto.
Inoltre, se il decreto ministeriale definisce la procedura per l’accreditamento e i requisiti di ammissibilità, è da capire se sussistano spazi di ulteriore integrazione di tali contenuti ai sensi dell’art. 7 del d.lgs. n. 276/2003, non abrogato, per le parti che non si sovrappongono alla nuova normativa (con riferimento, ad esempio, alle forme di cooperazione tra gli operatori pubblici e privati.
Un aspetto fondamentale per la tenuta del sistema è, inoltre, rappresentato dall’efficienza dei sistemi informatici e informativi, presso l’Anpal e le Regioni, e dalla cooperazione osmotica tra i due livelli della governance, regionale e nazionale, a garanzia di un fluido funzionamento del servizio per gli operatori accreditati e per l’utenza. Anche sotto il profilo dell’attività di monitoraggio e di controllo, si profila la necessità di un meccanismo snello, in cui si compendi la garanzia di qualità dell’operatore e l’esigenza che la macchina burocratica non irrigidisca, in concreto, l’attività degli operatori.
Scuola internazionale di dottorato in Formazione della persona e mercato del lavoro
ADAPT, Università degli Studi di Bergamo
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